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世行支持农业节水灌溉和水资源与水环境综合管理的回顾
中国灌溉排水发展中心（水利部世行项目办） 刘斌
根据水利部的安排，由中国灌溉排水发展中心（水利部农发办）具体承担了水利部世行节水灌溉项目办和水利部GEF海河项目办的利用外资项目管理工作，于1998年至2021年先后组织实施和完成了世行贷款节水灌溉一期、二期项目和全球环境基金赠款GEF海河项目、GEF主流化项目管理，并取得了良好成效。现将利用世行贷款（赠款）项目有关情况和取得了主要成效及启示等，简要回顾总结如下。
一、利用世行贷款支持农业节水灌溉项目取得的主要成效
由水利部组织实施世行贷款节水灌溉项目开始于1998年。为加快我国农业节水灌溉事业的发展，积极利用外资增加对农业节水灌溉的投入，同时学习和借鉴国外节水灌溉技术及先进管理经验，经水利部申请并由国家发改委、财政部报请国务院批准，由水利部组织北京、河北、山东（青岛）、辽宁（沈阳）四省（市）水利部门，于2001~2005年建设实施了世行贷款节水灌溉一期项目（WCP1），完成项目总投资17.9亿元，其中利用世行贷款7400万美元，在4省（市）24个县（市、区）项目区发展农业节水灌溉面积160多万亩。世行贷款节水灌溉一期项目（WCP1）按期圆满完成，在世行竣工检查团时将本项目评价为“非常满意”项目。同时，也被世行独立评价局评定结果为“非常满意”。
水利部世行项目办在组织完成好世行贷款节水灌溉一期项目（WCP1）的同时，根据国家利用国外中长期优惠贷款的有关投资政策，结合我国农业节水灌溉技术发展现状，为更好的引进世界上先进理念和技术，提高农业水分生产效率和农业综合生产能力，国家将中西部地区和水资源紧缺地区，作为发展农业节水灌溉的重点优先区域。经国家发改委、财政部、水利部和世界银行研究，同时结合山西、宁夏、河北3省（自治区）意见，决定在世行贷款节水灌溉一期项目（WCP1）成功实施经验的基础上，继续在上述3个省（自治区）的24个县（市、区）开展世行贷款节水灌溉二期项目（WCP2）建设实施，申请利用世行贷款8000万美元，项目建设期为2012—2016年。
世行贷款节水灌溉二期项目（WCP2）建设任务是以资源性节水理念为指导思想，在项目区采取应对气候变化的工程节水、农业节水和管理节水的综合节水措施，并结合灌区渠系改造在必要区域实施乡镇供水工程，解决农村人畜饮水安全，提高灌溉水的利用率与效益，促进农民增产增收，改善农业生态环境。该项目的发展目标为：提高灌区农业单方耗水量的产出效益；提高农民从事农业生产的收入；减轻和适应气候变化的影响；降低农田耗水量，保证水资源可持续利用；减轻农业面源污染；改革灌溉管理体制与运行机制，实现项目区灌排工程自主管理和可持续发展。
世行贷款节水灌溉二期项目（WCP2）主要构成与建设内容：1）水利工程节水与应对和减缓气候变化措施；2）农业节水与应对和减缓气候变化措施；3）管理节水与应对和减缓气候变化措施；4）项目实施支持与能力建设。项目计划总投资10.85亿元，其中申请利用世行贷款8000万美元。本项目在24个县（市、区）项目区建设完成骨干输水工程配套110.145 km ,发展农业节水灌溉面积89.78万亩，完成土地平整44.24万亩，秸秆还田38.65万亩，平衡施肥及农田减排46.67万亩等农业措施，同时进行田间机耕路建设716.18km，生产路建设1025km，在项目区建立和完善农民用水户协会（WUAs）290个。
本项目通过水利工程、农业、管理等三大综合节水措施的有效实施，建设优质、高效、稳产、高产、高效农田，增强灌区抗御自然灾害的能力，提高灌区的农业综合生产能力，改善农业用水管理，提高项目区农业水分生产效率，完成了项目设计的发展目标，促进了项目区水资源统一管理和可持续利用，保障项目区农业可持续发展，同时减轻和适应了全球气候变化对灌溉农业所带来的一些负面影响。结合项目监测评价结果，对于世行贷款节水灌溉二期项目（WCP2）设计发展目标实现情况，综合评价结果为“非常满意”。并且该项目还获得世行副行长优秀成果奖，世行方面给予了充分肯定和高度评价。
二、利用全球环境基金（GEF）赠款开展海河流域水资源与水环境综合管理取得的主要成效
水利部世行项目办（GEF海河项目办）在搞好世行贷款节水灌溉一期、二期项目建设实施与管理的同时，在世行和财政部的大力支持与技术指导下，积极申请利用全球环境基金赠款开展海河流域水资源与水环境综合管理项目实施，这是水利部门首次申请和获得GEF赠款支持，并由水利、环保部门共同合作实施的重大利用外资项目。2004--2021年先后完成了GEF海河项目1700万美元赠款和GEF主流化项目950万美元赠款的各项建设任务和投资计划，并取得了显著成效，产生了重要影响，发挥了很好的示范引导作用。
1、全球环境基金（GEF）海河流域水资源与水环境综合管理项目有关情况
根据项目设计，GEF海河项目包含四个相互关联的部分：（1）水资源与水环境综合管理（IWEM）；（2）知识管理（KM）开发建设；（3）天津市滨海地区污水管理；（4）项目管理、监测评价和培训。GEF海 河 项目总投资计划为 3332万美元，其中申请利用 GEF赠款 1700万美元，国内配套资金计划 1632万美元。项目执行期为 2004-2011 年。
GEF海河项目旨在推进海河流域水资源与水环境综合管理，实现流域水资源合理配置，提高水资源利用效率和效益，修复生态环境，有效缓解水资源供需矛盾，减轻流域陆源对渤海污染，改善海河流域及渤海水环境质量。该项目重点开展了以下工作：促进并建立适合海河流域特点的水资源与水环境综合管理体系。探索建立以水资源可利用量和水环境容量为基础的水资源综合利用，以及基于水权理论的管理体系，实施水资源消耗总量控制与水污染物总量控制，强化打井、取水许可与排污许可管理，完善水资源与水环境综合管理法规与政策，建立流域管理与行政管理相结合的有效综合机制，实现水资源与水环境相关信息共享。通过建立农民用水者协会等组织，推进利益相关者广泛参与。
GEF海河项目的主要创新点：（1) 建立“自上而下”和“自下而上”的合作机制；（2) 最大程度地进行横向和纵向的结合；（3)引入遥感监测 ET 技术并应用于水资源管理；（4)采用知识管理（KM）的科学手段，建立水资源与水环境综合管理信息共享平台及联合发布机制。
GEF海河项目采用了一些新的手段和技术，对科技进步具有积极影响。建立了海河流域遥感监测 ET系统中心，开发和运用了知识管理（KM）系统，对提高海河流域水资源和水环境综合管理的科技含量和技术水平有很大帮助。通过项目的实施，可以提高水利与环保行业的水资源与水环境综合管理水平。项目实施并发挥作用后，通过广泛的宣传和培训，增强公众节水意识和环境保护意识，为水资源可持续利用奠定良好的社会基础，对缓解海河流域水资源供需矛盾和控制水环境恶化问题发挥重要作用。
GEF海河项目经世行独立评价局审查后，评定为“满意”项目。
2、全球环境基金（GEF）水资源与水环境综合管理推广主流化项目有关情况
在水利部、环保部GEF项目办圆满完成GEF海河项目实施并取得良好成果的同时，世界银行和中方有关部门均认为，亟需在 GEF海河项目试点示范项目成果和应用推广经验的基础上，进一步总结和凝练基于 耗水（ET）的水资源综合管理的主流化模式，形成比较完整的、适应性、时效性和针对性更好的水资源与水环境综合管理方法体系、指标体系和技术框架。为此，全球环境基金（GEF）理事会同意中国水资源与水环境综合管理推广主流化项目的立项与实施，以下简称“GEF主流化项目”。
（1）项目目标：GEF主流化项目发展目标是：在项目区域内提高作物水分生产率，减少污染排放，并将创新性的水资源与水环境综合管理方法推广到流入渤海的三大流域。本项目将通过以下方式实现上述项目发展目标：1）提高灌溉水的利用效率，在耗水（ET）上限内采用一切可能的方式来高效地用水；2）在环境容量（EC）上限内减少水污染排放；3）增加河流生态流量（体现在相关河流上游地下水资源减少上）。上述措施将会尽量降低对渤海生态系统的负面影响，为全球环境效益的实现做出积极贡献。
（2）项目组成设计：GEF主流化项目的构成，分为4个相互关联的部分模块，其核心是：1）水资源与水环境综合管理（IWEM）主流化研究专项课题；2）海河流域水资源与水环境综合管理试点示范；3）水资源与水环境综合管理在三个流域的应用推广；4）机构支持与能力建设和项目管理。GEF主流化项目计划总投资 10450 万美元，其 中申请利用 GEF赠 款 950万美元，国内配套资金计划 9500万美元，由水利部、生态环境部组织河北省石家庄市、承德市及其项目县（市、区） ，在项目执行期内通过中央和地方安排的水利、环保工程建设和专题研究“以项目配项目”的方法进行配套。项目执行期为2017—2021年。
（3）项目主要创新点：1)基于ET/EC/ES的“3E”水资源与水环境综合管理理念与国家水资源刚性约束和生态文明建设理念的高度融合； 2) 提出一系列流域水资源与水环境综合管理的创新技术和创新方法，包括基于“3E”目标流域管理理论，基于“3E”的流域水资源与水环境综合管理主流化规划方法体系，基于水会计、水审计节水管理技术，基于耗水（ET）的水权交付与交易、排污权交易技术等；3）发展了基于3E的流域水资源与水环境综合管理技术系统平台，包括开发遥感监测ET系统和基于遥感RS/ET的灌区数据采集与信息获取，灌区耗水管理功能开发，农业节水监测和地下水管理系统数据库建设等；4）创新了我国流域水资源与水环境综合管理部门合作机制,包括生态环境部和水利部GEF项目办与河北省承德市（生态环境局、水务局）、石家庄市（水务局、生态环境局）签署四方合作框架协议，为滦河子流域、滹沱河子流域TVAP确定和承德市、石家庄市IWEMPs规划编制与实施管理，水环境管理平台建设等工作提供机制保障，有效解决了项目实施中的水质、水量数据共享等问题；各个项目单位开展了“自上而下”和“自下而上”的双向互动，水利、环保有关部门最大程度地进行横向和纵向的结合；项目区农户基层水利服务体系及管理机制建立；同时建立多层次跨部门数据共享机制。5)项目理念在海河、黄河、辽河等重点流域成功应用推广，为加强我国流域和区域水资源与水环境综合管理（IWEM）提供了新的模式。并且本项目还由清华大学等项目团队研究编制完成了《基于ET/EC/ES的水资源与水环境综合管理（IWEM）操作手册和技术指南》(中英文)，作为向国内外宣传和推广流域水资源与水环境综合管理(IWEM )的重要技术成果。
GEF主流化项目于2021年12月全面完成并经世行竣工检查团检查评价后，给予了“非常满意”的评价，并得到了世行高层的认可。
三、世行项目实施与管理给予我们的几点重要启示
水利部世行项目办（GEF海河项目办）通过成功组织实施管理世行贷款节水灌溉一期、二期项目和全球环境基金海河流域水资源与水环境综合管理项目、GEF水资源与水环境综合管理主流化项目，对于水利部门更好地利用外资加强水利建设管理，深化水利改革，提高管理水平，促进水利高质量发展，有以下几点主要体会和重要启示：
1、引进和应用资源性节水（“真实”节水）先进理念，深化和完善农业节水灌溉设计和考核标准，在项目区采取水利工程、农业节水和管理节水相结合的三位一体综合节水措施，为我国开展大规模的农业节水灌溉规划设计和高效节水灌溉技术推广应用，提供了先进理念、科学技术方法与管理办法手段，克服了过去水利部门长期存在的强调“工程节水”单一水利措施与节水量评价方法，使得采取综合节水措施更加深入人心和全面推广应用。同时，鼓励和指导项目区农民用水户协会（WUAs）的建立与推广，增强农民群众节水意识，加强基层水管理，促使我国农业节水灌溉事业逐步走上持续健康发展轨道。
2、基于耗水（ET）管理和流域水资源与水环境综合管理（IWEM）先进理念的引入和试点示范，遥感ET技术的引进和消化应用，知识管理（KM）系统开发应用，以及GEF海河项目所取得的成效，不仅对于促进解决海河流域水资源与水环境问题，改善渤海水环境质量具有重要的意义，而且对于促进我国实行最严格的水资源管理制度，实行“三条红线”控制，强化流域和区域水资源管理将提供有益的经验和典型示范。项目形成的支撑水资源与水环境综合管理完整的技术和合作体系，其技术与方法的创新点在中国是新事物，对此进行大量的培训和宣传推广活动是十分必要的。
3、GEF主流化项目提出了三大发展目标：1）耗水控制目标，即在耗水（ET）上限内发展生产，采取一切可能的方式高效用水；2）在环境容量（EC）上限内减少水污染排放；3）生态系统服务（ES）上限内开展社会经济活动，这三项发展目标与中国政府正在实施的最严格水资源管理制度“三条红线”控制与水污染防治行动计划（“水十条”）实施计划高度契合，GEF主流化项目将从ET/EC/ES（3E）的角度建立流域水资源与水环境综合管理（IWEM）模式,方法体系和规章制度，具有极强的刚性约束特征和稳定性，对人类的行为活动进行了约束和控制，使其生产和生活行为活动受限于确定的ET/EC/ES目标值，以及控制其上限值，由政府作为约束主体，对水资源开发利用和节约保护设立边界条件，其核心就是把水资源作为刚性约束，就是要做到“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”(“四水四定”)。这是生态文明建设理念在流域水资源与水环境综合管理（IWEM）的具体体现，其本质就是正确处理人与水的关系，以水而定，量水而行，是实现流域高质量发展的基本要求。
基于绿色发展新理念和加强生态文明建设，通过GEF主流化项目技术成果的总结提炼，形成的技术指南和操作手册，将进一步宣传和应用推广流域水资源与水环境综合管理（IWEM）的先进经验、先进技术、科学方法、相关政策和成功案例等，以期在更大范围内，特别是国内干旱、半干旱地区以及国外相类似地区，推广应用流域和区域水资源与水环境综合管理的科学方法和典型示范案例，并为加强流域和区域水资源与水环境综合管理工作，提高流域高质量治理与管理，提供相关技术宣传与应用推广平台，其意义十分重大。因此，需要水利和生态环保部门继续努力做好相关工作，进一步扩大项目的影响力。